法邦网-律师专题

农村土地“三权分置”法律实务

    山东天地长安律师事务所 孙长民

法治社会、法治时期，依法办事、依法考虑是规范行为、防范风险的基本要求。农村土地三权分置是深化农村改革的重要步骤和环节，是可以改变目前农村土地散乱等制约农业四化进程的良性之举。三权分置是新形势下的新型具体法律事务，涉及到物权、债权、合同、婚姻家庭、土地、村民自治等诸多法律问题，规范保障该项制度全面顺利实施，是法律工作者的责任所系。该项事务涉及哪些法律规定、存在哪些法律问题，实务中如何把握和合法规范运作意义非常重大如何规范和化解已经发现或者可能出现的问题，以保障该项制度顺利全面推进，值得深入思考。

现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

应该说，包括农村土地一家一户一人一份的家庭承包方式在内的现行农业生产经营管理运营模式已经难以适应现代农业发展的要求，对于农业发展、农村增收、农民致富已经形成不利制约，亟待改变。由于涉及现行宪法规定，修宪涉及问题过多，所以出台三权分置政策，予以调整和引导。

所谓农村土地“三权分置”是指农村集体土地所有权、农村家庭承包户承包权、经营主体经营权分置（以下简称“三权分置”）。 其意义在于健全农村土地产权、使用权、经营权制度，推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，使农村土地更加适应社会发展的需求，在现有法律基础上，予以调整。由于该项制度涉及到权利的再调整和再平衡，因而涉及很多法律关系，需要加以理顺和完善，以将其纳入规范法制轨道，使其发挥出应有作用。

三权分制属于法律意义上的权属设置，具体涉及到哪些法律关系，如何分置，如何规范操作，有何法律风险必须加以考虑。

一、涉及的法律关系

1、法律关系：物（财产）权利法律关系、合同权利关系、侵权法律关系、行政管理法律关系、诉讼（仲裁）法律关系等。

2、法律主体：农民，包括农民个人、家庭，流转个人和企业，所在村民委员会，政府等及监管机构等。按现行法律规定，所有权主体是农村集体组织，行使发包权，承包权的主体是本集体经济组织农户，取得承包权和对外流转权，经营主体取得经营权。初始流转的主体是农户，再流转主体（经营者）多样，有经营能力即可。

对于现有国有农场、林场等也可以参照该制度进行。

3、主要法律行为，应当也必须首先考虑到的是，国家法律包括宪法规定的是农村集体土地所有权制、农村村民自治等基本法律制度，考虑问题、设计规划、具体运作都必须以此为基础。

具体为，

（1）、村民大会议决、村委会按决议发包、核对村民人数户数、确定承包资格、确定承包地块、处理地上问题（地上物、构筑建设物、了断前承包流转等相应法律关系）、拟定承包合同文本、定点丈量、签订承包合同、登记备案申报、领取发放登记证书。监管土地承包合同履行、监管流转（），依法收回和局部调整（交回、收回、新增、减少灭失）、协助征收征用和规划事宜。

（2）、农民承包，申报家庭人员数量及变动变更、审查承包合同文本、确定地块及数量四至范围、签订承包合同、领取登记证书、接收占用承包地、依法经营和流转。

（3）、经营主体流转使用，按流转合同及相关法规办理。在此阶段，需要考虑和解决的问题是，是否本集体内部、是否农民或者符合条件主体、是否农业性质、是否变更农业用途等。在考察拟流转时，了解和考察是否存在优先权、争议，能否消除和化解，需要的期间。流转取得后，及时接收占用流转土地，核对四至范围、界限界点、数量、地上或下物品（建筑物构筑物及归属）、地役权（安葬上坟、排灌、通行）等，

（4）、相关问题，特别需要明确理解和说明物权与合同关系，合同有效不等于取得物权。有合同不必然能顺利经营，涉及合同成立未成立、生效未生效、效力待定与追认、代理行为、可撤销（包括第三人）、无效、投入与收益权保障、物权登记（预登记）、行政审核（项目、主体）、救济与化解（协调完善、调解、仲裁诉讼。）。

（5）、政府依法监管，登记、审批、备案，确定使用权、征收征用。

二、经营权需要考虑的问题

1、所有权方面，需要考虑是否完整、清晰、有效，是否存在纷争，共有关系、占有关系、相邻关系等。

2、承包权方面，需要考虑来源和取得方式合法有效、权属范围是否明晰、权属人之间受否存在纷争，种类用途改变有否限制考虑。

3、经营权方面，是指对于农村土地收益的经营，取得的是经营权，实质上是指的收益权，目的是收益保障。

需要考虑自己经营、家庭农场经营、合作社经营、农业企业经营、其他主体经营等。对承包地的经营收益权，目的是收益，如何保障收益的顺利和全面实现是经营权的追求目的。这也是三权分置所要达到的目的，利用自己的资金、管理、生产经营等能力，使农业产出收益效益最大化。

经营权的转让，主要是一个流转合同过程，合同的文本的拟定审查、沟通协商、条文的解释、条文的完善和补救，合同的效力、交接、履行、违约责任、权利救济、权利实现。需要考虑的是，该类合同具有独特特点，比如合同期间设定应当考虑收获（养殖）期，不能按普通日期，考虑土地收回，发包方监管，赔偿和补偿，被侵权（强摘抢收、堵路截道、切断动力）等，

现有现存农业配套设施（灌溉排水系统、动力系统、土地整理改造设施）的归属和利用主体，使用状态（使用、闲置、可用、不可用、需改造），

现行法律问题，高院司法解释、诉求和立案，建议加大仲裁制度建设力度。强化和创新调解模式，增加并强化律师主持调解力度，费用支付方式（政府补贴、当事人付费、第三方支付）。

三、涉及的法律规定

1、物权法；2、合同法；3、农村土地承包经营合同法；4、村民委员会组织法；5、土地管理法；6、农业法；7、农村土地承包合同调解仲裁法；8、民事诉讼法等。9、相关行政法规、地方性法规、司法解释，国家政策，每年的一号文、（中办、国办）两办文件等。

四、涉及的主要法律文书

1、农村集体土地所有权证书；2、农村集体组织承包土地会议决定及实施方案；3、农村土地承包合同书及相应附件、补充条款；4、承包合同备案登记资料；5、流转（转让、租赁、互换、代耕）合同；6、流转主体身份资格证明；7、流转合同备案登记资料。此外，以合作协作、入股等方式介入参与的应当由其相应文件。